Álit innanríkisráðuneytisins í máli nr. IRR12110478
í máli nr. IRR 12110478
I. Málsatvik og málsmeðferð
Þann 20. október 2012 fór fram kosning um sameiningu sveitarfélaganna Garðabæjar og Sveitarfélagsins Álftaness. Úrslit atkvæðagreiðslunnar voru þau að sameining var samþykkt í báðum sveitarfélögunum og tók sameiningin gildi þann 1. janúar 2013.
Þann 16. nóvember 2012 barst ráðuneytinu kæra tveggja einstaklinga, báðir búsettir í Garðabæ, þar sem kærður er úrskurður nefndar sem skipuð var skv. 2. mgr. 93. gr. laga um kosningar til sveitarstjórna nr. 5/1998, með síðari breytingum (hér eftir nefnd kjörnefndin), en þeir höfðu kært fyrrgreinda atkvæðagreiðslu um sameiningu sveitarfélaganna Garðabæjar og Sveitarfélagsins Álftaness. Byggðu kærendur mál sitt á því að ekki hafi verið farið að ákvæðum sveitarstjórnarlaga við undirbúning kosninganna, að því leyti að ekki hafi verið staðið rétt að kynningu þeirrar tillögu sem kosið var um. Þann 9. nóvember 2012 kvað kjörnefndin upp úrskurð sinn og vísað kærunni frá og þann 20. nóvember 2012 staðfesti ráðuneytið þá niðurstöðu (sjá nánar úrskurð í máli IRR12110268). Í úrskurði ráðuneytisins sagði m.a.:
„Í 5. mgr. 119. gr. sveitarstjórnarlaga er vísað til þess að um atkvæðagreiðslu vegna sameiningartillögu skuli farið eftir ákvæðum laga um kosningar til sveitarstjórna eftir því sem við getur átt. Verður þetta ákvæði ekki skilað á annan veg en þann að vísað sé til þess að lögin um kosningar til sveitarstjórna gildi um framkvæmd kosninganna, þ.e. ef ágreiningur er uppi um atriði sem kveðið er á um í lögum nr. 5/1998, eins og t.d. gerð kjörskrár eða sjálfa atkvæðagreiðsluna. Um slíkt er ekki að ræða í máli þessu heldur er um það að ræða að kærendur telja að stjórnsýslu Garðabæjar við undirbúning að kosningu um sameiningu við Sveitarfélagið Álftanes hafi verið ábótavant, þ.e. það hafi ekki sinnt þeirri skyldu sem því bar skv. 119. gr. sveitarstjórnarlaga. Slíkur ágreiningur á ekki undir lög um kosningar til sveitarstjórna nr. 5/1998.
Á grundvelli framangreinds er aðal- og varakröfu kærenda hafnað.
Í 1. mgr. 111. gr. sveitarstjórnarlaga segir að aðila máls sé heimilt að kæra til ráðuneytisins ákvarðanir um rétt eða skyldu manna sem lúta eftirliti þess skv. 109. gr. laganna. Af athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögunum er ljóst að einungis svonefndar stjórnvaldsákvarðanir verða bornar undir ráðuneytið með stjórnsýslukæru. Vísar orðalagið „ákvarðanir um rétt eða skyldu manna“ til 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Það eru því einvörðungu slíkar ákvarðanir sem sæta stjórnsýslukæru.
Með stjórnvaldsákvörðun er átt við ákvörðun stjórnvalds í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga sem tekin er í skjóli stjórnsýsluvalds og er beint milliliðalaust út á við að tilteknum aðila eða aðilum og með henni kveðið á bindandi hátt um rétt að skyldur þeirra í ákveðnu og fyrirliggjandi máli (sjá t.a.m. Páll Hreinsson, Hæfisreglur stjórnsýslulaga, 2003, bls. 169). Ljóst er að hvorki kynning vegna kosninga um tillögu til sameiningar sveitarfélaganna Garðabæjar og Sveitarfélagsins Álftaness né atkvæðagreiðsla þar að lútandi, eru stjórnvaldsákvarðanir í framangreindum skilningi. Er því ljóst að ráðuneytið getur ekki fjallað um málið sem stjórnsýslukæru á grundvelli 111. gr. sveitarstjórnarlaga. Ráðuneytið mun hins vegar taka til athugunar hvort ástæða sé til að aðhafast frekar í málinu á grundvelli almennrar eftirlitsskyldu þess skv. 112. gr. sveitarstjórnarlaga.“
Í 1. málslið 1. mgr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011, segir að ráðherra hafi eftirlit með því að sveitarfélög gegni skyldum sínum samkvæmt sveitarstjórnarlögum og öðrum löglegum fyrirmælum og í 1. mgr. 112. gr. laganna segir að ráðuneytið ákveði sjálft hvort tilefni sé til að taka til formlegrar umfjöllunar stjórnsýslu sveitarfélags sem lýtur eftirliti þess skv. 109. gr.
Á grundvelli hinnar almennu eftirlitsskyldu ráðuneytisins taldi ráðuneytið tilefni til þess að Garðabær upplýsti ráðuneytið um það hvernig staðið hefði verið að kynningu á sameiningartillögunni. Var það gert með bréfi ráðuneytisins til Garðabæjar, dags. 18. mars 2013, þar sem m. a. var óskað eftir afriti af því kynningarefni sem gefið hafði verið út af hálfu sveitarfélaganna af því tilefni og hvort sveitarfélagið teldi að tímafrestir í 4. mgr. 119. gr. sveitarstjórnarlaga hefðu verið virtir. Þann 17. apríl 2013 barst svar Garðabæjar ásamt umbeðnum upplýsingum.
II. Álit ráðuneytisins
Í 119. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 er að finna lýsingu á þeirri málsmeðferð sem viðhafa þarf þegar tvær eða fleiri sveitarstjórnir ákveða að leita afstöðu íbúa sinna um vilja til sameiningar við önnur sveitarfélög. Málsmeðferðin er í grófum dráttum sú að þegar tvær eða fleiri sveitarstjórnir hafa ákveðið að kanna möguleika á sameiningu kjósa þær sameiginlega samstarfsnefnd. Miðað er við að tveir fulltrúar séu frá hverju sveitarfélagi en þeir mega þó vera fleiri ef sveitarfélögin ná um það sátt. Samstarfsnefnd undirbýr tillögu að sameiningu og leggur fyrir sveitarstjórnir sveitarfélaganna sem ræða um það á tveimur fundum.
„Samstarfsnefndin eða viðkomandi sveitarstjórnir skulu kynna íbúum sveitarfélaganna þá tillögu sem greiða skal atkvæði um og helstu forsendur hennar með a.m.k. tveggja mánaða fyrirvara, svo sem með kynningarfundum og/eða dreifibréfum. Tillagan skal innan sama frests auglýst opinberlega í Lögbirtingablaði og í fjölmiðlum.“
Í málinu liggur fyrir að tillagan var auglýst bæði í Lögbirtingablaðinu þann 9. júlí 2012 og í Fréttablaðinu þann 14. júlí 2012 og því um fullnægjandi birtingu að ræða hvað skilyrði síðari málsliðar 4. töluliðar 119. gr. sveitarstjórnarlaga varðar.
Í 4. mgr. 119. gr. sveitarstjórnarlaga eru ekki tæmandi fyrirmæli um það hvernig staðið skuli að því að kynna íbúum sveitarfélaga þá tillögu sem greiða skal atkvæði um og helstu forsendur hennar, heldur nefnt sem dæmi að slíkt sé unnt að gera með kynningarfundum og/eða dreifibréfum. Hins vegar kemur skýrlega fram að kynning þurfi að hefjast með a.m.k. tveggja mánaða fyrirvara.
Í athugasemdum við ákvæðið í greinargerð við frumvarp það sem varð að sveitarstjórnarlögum segir m.a.:
,,Tillögu þá sem greiða skal atkvæði um skal kynna með góðum fyrirvara sem og helstu forsendur hennar. Hvað teljast helstu forsendur getur verið breytilegt en a.m.k. verður að telja mikilvægt að kynning sameiningartillögu fylgi helstu rök sem búa henni að baki. Þau geta lotið að fjárhagslegri hagræðingu aukinni fagþekkingu og sjálfstæði sveitarfélagsins, styrkingu byggðar, vinnuálagi á sveitarstjórnarmenn eða einfaldlega byggst á tilteknum pólitískum skoðunum sem ekki hafa neitt með nefnd atriði að gera.“
Kosning um sameiningu Sveitarfélagsins Álftaness og Garðabæjar fór fram 20. nóvember 2012 og því ljóst að kynning á sameiningartillögunni og helstu forsendum hennar hefði þurft að fara fram fyrir 20. september 2012.
Samstarfsnefndin lagði það til á fundi sínum þann 24. maí 2012 að fram færi atkvæðagreiðsla meðal íbúa sveitarfélaganna um tillögu um sameiningu sveitarfélaganna. Þá lá fyrir skýrsla ráðgjafafyrirtækisins G3, sem bar heitið „Undirbúningur að könnun á sameiningu Garðabæjar og Sveitarfélagsins Álftaness.“ Í þeirri skýrslu koma fram helstu forsendur fyrir sameiningartillögunni og þar er lýst þróun fjármála í sameinuðu sveitarfélagi. Á heimasíðum beggja sveitarfélaganna var þann 24. maí 2012, gerð grein fyrir samþykkt samstarfsnefndarinnar og fyrrgreind skýrsla ráðgjafafyrirtækisins birt þar. (Sjá eftirfarandi slóðir:
http://www.gardabaer.is/forsida/frettir/frett/2012/05/24/Kosid-um-sameiningu-i-haust/ og http://eldri.alftanes.is/frettir/nr/129005/ ).
Garðabær hefur upplýst að eiginlegt kynningarstarf hafi hafist í ágúst 2012 og í byrjun september hafi verið opnuð vefsíða undir heitinu okkarval.is, þar sem hægt hafi verið að nálgast upplýsingar um tillöguna og ýmislegt tengt sameiningunni, s.s. greinarskrif o.fl. Þá hafi verið hægt að senda inn fyrirspurnir sem hafi verið birtar á síðunni og svör við þeim. Þá hafi bæjarstjórar sveitarfélaganna sent bréf til helstu félagasamtaka í sveitarfélögunum og boðist til að koma á fund þeirra og kynna málið og hafi mörg félög þegið boðið. Á þeim fundum hafi verið farið yfir kosti og galla sameiningarinnar. Í stað hefðbundinna borgarafunda hafi í október 2012, verið haldin svokölluð „opin hús“ um sameiningarmálin bæði í Garðabæ og á Álftanesi. Garðabær hefur einnig bent á að mikil fjölmiðlaumræða hafi verið um sameininguna og fjöldi greina skrifaður af þessu tilefni. Þá hafi kynningarbæklingi verið dreift á öll heimili í báðum sveitarfélögunum u.þ.b. 10 dögum fyrir kosningar.
Af gögnum málsins verður ekki annað séð en að tillaga sameiningarnefndarinnar hafi byggst á þeim forsendum sem fram komu í skýrslunni „Undirbúningur að könnun á sameiningu Garðabæjar og Sveitarfélagsins Álftaness“. Sú skýrsla var birt á heimasíðum sveitarfélaganna í maí 2012, þ.e. u.þ.b. fimm mánuðum fyrir kosningar ásamt tilkynningu um fyrirhugaða atkvæðagreiðslu um sameiningu sveitarfélaganna. Ráðuneytið gerir ekki athugasemd við kynningu á forsendum sameiningartillögunnar og telur hana í samræmi við fyrri málslið 4. töluliðar 119. gr. sveitarstjórnarlaga. Þá er til þess að líta að frekari kynning á sameiningartillögunni fór fram á haustmánuðum 2012, m.a. með opnun sérstakrar vefsíðu. Jafnframt tekur ráðuneytið fram að sveitarfélögum er í sjálfsvald sett hver efnistök kynningarinnar er, svo framarlega sem helstu forsendur tillögunnar séu kynntar.
Með vísan til framangreinds er það því álit ráðuneytisins að kynning Garðabæjar og Sveitarfélagsins Álftaness um sameiningartillögu sveitarfélaganna og helstu forsendur hennar hafi verið í samræmi við 4. mgr. 119. gr. sveitarstjórnarlaga.
Í innanríkisráðuneytinu,
28. ágúst 2013,
f.h. ráðherra